近年来，随着光伏行业的快速发展，“光伏+”应用领域也愈发广阔，在带给人们绿色环境的同时，也带来了更多的应用惊喜。然而，在2022年以来，一系列用地政策的出台，不仅对存量光伏项目造成严重影响，也限制了光伏未来的开发方向，尤其是各类光伏+应用。2022年，自然资源部印发《关于支持光伏发电产业发展规范用地用林用草管理有关工作的通知》的征求意见稿，明确提出禁止光伏项目占用耕地，而此前行业参考的用地政策仍为国土8号文，部分省份是允许光伏项目占用农用地的。“随着国土三调的印发，用地矛盾愈发凸显”。2023年3月，该文件正式下发，很多农光互补项目被叫停，之前开发的一系列项目也因此而面临用地困境，最终不得不取消。在这之后，湖北、广西、陕西、山西、贵州等地也陆续出台最新的光伏规范用地管理细则，大都对光伏用地开始采取审慎和收紧的态度。同年11月，自然资源部办公厅发布关于印发《乡村振兴用地政策指南（2023年）》的通知，提出光伏方阵用地不得改变地表形态，以第三次全国国土调查及后续开展的年度国土变更调查成果为底版，依法依规进行管理。光伏方阵用地实行用地备案，不需按非农建设用地审批。

进入2024年，光伏用地政策收紧愈发明显。

1月24日，陕西省榆林市人民政府邀请国家林草局驻西安专员办，陕西省发改委、省自然资源厅、省生态环境厅、省林业局等部门座谈，共同研究光伏项目建设占用林草地等工作。会上，西安专员办反映，在调研中发现榆林市已审批部分在建项目存在擅自破坏草原、改变地表形态等违法违规行为，已责令停工，下发了督办函，要求依法查处整改。

1月30日，安徽省淮南市公布了第三轮安徽省生态环境保护督察反馈问题整改情况，有两个光伏项目因占据湿地牵涉其中。其中一个已于2023年7月前后拆除完毕，另一个则被要求于2025年之前拆除完毕。

2月21日，内蒙古蒙电华能热电股份有限公司发布《关于金桥和林火力发电灵活性改造配套消纳新能源480兆瓦项目核准的公告》，此前，根据《呼和浩特市发展和改革委员会关于<北方联合电力有限责任公司和林金桥火电灵活性改造消纳新能源480MW项目申报方案>的批复》，内蒙古和林发电有限责任公司火电灵活性改造促进市场化消纳新能源光火一体化项目为470兆瓦光伏发电项目。但是，因大部分建设用地属于基本草原，不符合用地政策，不再继续实施，故将其与北方联合电力有限责任公司呼和浩特金桥热电厂火电灵活性改造消纳新能源项目合并为一个整体项目进行建设，即：金桥和林火力发电灵活性改造配套消纳新能源480兆瓦项目。

值得一提的是，就在前不久，山东省能源局、内蒙古人民政府相继发布文件，两份文件表达了同一态度：解决土地问题，才是光伏项目前期工作的关键！作为从业者，要如何规避光伏用地政策变化带来的风险呢？首先，在前期工作中，要准备以下土地相关的手续文件：

1）环境影响评价批复

2）水土保持方案批复

3）地质灾害评估报告审查意见

4）压覆重要矿产资源查询结果表

5）洪水影响评价

6）压覆文物查询结果（部分地方不要求）

7）用地(用海)预审

8）使用林（草）等各项前期手续

9）用地(用海)租赁合同(明确租金和支付方式)

......

其次，再根据相关部门的最新管理政策，做出严格的施工安排：

一、“农光互补”—自然资源部、国家林草局、国家能源局相关文件

今年3月，自然资源部、国家林草局、国家能源局联合印发最新光伏用地政策《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》(自然资办发〔2023〕12号，以下简称“12号文”)。

对比8号文（多年以来光伏发电项目用地管理的最核心政策依据。按照土地分类，耕地包括永久基本农田和一般耕地。8号文禁止使用永久基本农田，但未禁止一般耕地，允许使用非基本农田以外的农用地进行复合型光伏项目或扶贫项目建设。），12号文取消了农光互补的光伏复合项目建设要求，但需要注意，投资商仍应保持谨慎态度，虽然12号文规定光伏方阵用地不需按非农建设用地审批，但同时亦明确光伏方阵用地不改变土地用途等要求，在光伏项目实际操作中仍应关注土地利用现状。

有媒体报道，12号文下发后，华南地区某市严审光伏电站项目是否占用耕地和永久基本农田，甚至暂缓了农光互补项目审批，对新增光伏电站项目的审批更加谨慎。
而国土“二调”向“三调”的转换更是加大了部分项目的土地合规性风险。

2023年4月15日，自然资源部发布《关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》，标志着“三调”成果正式启用。但在“三调”中，部分“二调”中的可利用土地变成了耕地甚至基本农田。业内人士透露，部分风光大基地也受此影响面临变动。
此外，业内须关注的重大变动还有“三调”的地类认定细则中，并无“宜林地”这一地类，林地数据与“三调”数据对接融合后，林地数据中也将不再有“宜林地”的概念。这也导致153号文将面临着适用性问题，此前的宜林地最终被划入非林地还是林地中的其他地类存在较大不确定性。

二、“水光互补”—水利部管理文件

2022年5月25日，水利部印发《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》，提出：光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。

其中提到：

官方进一步做出解释：

近年来，一些地区人为束窄、挤占河湖空间，过度开发河湖资源等问题仍然存在，与水争地的发展方式尚未根本转变，河湖内建设光伏发电项目、以风雨廊桥名义开发建设房屋建筑、河道内存在大量耕地甚至种植高秆作物影响行洪安全等新问题不断出现。

五、对于河湖管理范围内的光伏发电和风力发电项目，做出如何规定？

近年来，在国家推动落实碳达峰碳中和、能源结构调整的大背景下，一些地方在河湖内建设光伏、风力发电项目。《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》明确，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。光伏和风电项目的建设，应坚持依法依规，不能逾越防洪安全底线。

为了维护河湖水域岸线空间完整，保障防洪、供水、生态安全，《指导意见》依法明确，光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。同时，统筹发展和安全，考虑国家能源结构优化调整的需要，对光伏电站、风力发电等项目建设不搞"一刀切"，对于湖泊管理范围内的周边区域、水库库汊等水域岸线空间，各地可以此类项目对防洪和生态安全的实际影响进行研究。要坚持科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域，不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全，并依法履行相关审批手续。

三、“渔光互补”—农业部管理文件

农业农村部渔业渔政管理局起草了《关于规范渔业水域中布设光伏发电项目有关事项的通知(征求意见稿)》，拟就“渔光互补”发展模式给予规范、指导。据了解，该征求意见稿已于12月7日完成意见反馈，但正式文件尚未发布。

根据文件，“渔光”项目方案应坚持“以养为主”，优先保障水产养殖功能。为保证这一目标，提出以下要求：

“渔光”项目应优先选址在可兼容渔业功能的电力工业用地、用海区域。限制选址在养殖水域、滩涂规划划定的养殖区、限养区和其他渔业水域。避免对养殖生产造成不良影响。近海滩涂、网箱、底播和筏式养殖等无法与光伏实现排他性用海的区域禁止开展光伏发电项目。

在养殖池塘布设光伏设施的，光伏设施应布设在塘基、池埂、绿地和尾水处理池等不影响生产区域，不应占用养殖水面，光伏板覆盖率不超过40%(覆盖率=光伏板垂直投影总面积/养殖场区 总面积*100%)。

“渔光”项目单位应组织做好渔业生产和渔业资源保护工作，配备必要专业技术人员，抓好养殖生产和渔业资源保护。“渔光”项目选址在养殖池塘的，需按县级以上农业农村(渔业)部门制定的池塘标准化改造要求(含尾水处理系统)，开展池塘改造并验收合格后，方可开展光伏建设。各地在指导和监测中，一旦出现养殖水面荒芜、产量下降、资源破坏等问题，应暂停项目实施，指导电力企业和项目经营者进行整改，整改完成后方可恢复运行。

在2024年底之前，省级农业农村(渔业)、能源部门应组织对辖区内已运行的“渔光”项目，即与渔业融合的1兆瓦以上光伏发电项目进行一次联合摸底排查。本通知印发前建设的“渔光”项目，存在问题且短期内难以恢复的，依实际研究方案妥善处置、优化整改，不搞“一刀切、大拆除”,防止造成对养殖生产和渔业资源再次破坏。

四、“海光互补”——各地海洋局相关文件

自然资源部：开展海上光伏用海情况调研

为加强海域管理政策调研，全面掌握海上光伏项目用海管理现状，近期，自然资源部海域海岛管理司着手统计海上光伏项目用海管理情况，主要了解已批准、已完成市场化出让的海上光伏项目的用海情况。预计未来将对“海光互补”的用海政策加以规范。

在此之前，已经有部分省份下发了光伏项目的用海政策。

山东：明确海上光伏项目海域面积计算、征费方式

2022年9月30日，山东省海洋局发布《关于推进光伏发电海域立体使用管理的指导意见》，提出：

1）海域征地面积的确定：桩基固定式海上光伏发电项目中的桩基和光伏方阵，用海方式为透水构筑物用海，用海范围以项目最外侧光伏板垂直投影外扩10米为界；当光伏方阵垂直投影的外缘线距离最近的围海养殖、盐田的堤坝不足10米时，以堤坝内侧坡脚线为界。项目中的海底电缆，用海方式为海底电缆管道用海，用海范围以海底电缆外缘线向两侧外扩10米为界。

2）光伏+渔业等复合使用海域的计费方式：应按实际用海类型、方式、面积、使用年限及所在海域的使用金征收标准，分别计征海域使用金。

福建省：实施海域使用权立体分层设权

2023年8月2日，福建省自然资源厅发布了《关于进一步深化用地用海要素保障全力稳经济大盘的通知》，对福建省用海、用地做了相关落实规定。根据文件：

用海方面：对兼容性高的渔光互补、深远海养殖、海洋牧场等项目，在符合国土空间规划、生态保护红线等管控要求及保障渔业生产、用海主体协调一致的前提下，支持实施海域使用权立体分层设权。

3、浙江：出台海上光伏项目详细控制要求！

2022年12月5日，浙江省自然资源厅印发《关于规范光伏项目用海管理的意见（试行）》，意见提出，支持海上光伏健康有序发展，明确光伏项目用海控制指标，做好光伏项目用海保障。

光伏阵列离岸距离。控制值为距离人工岸线不小于100米，距离自然岸线不小于200米；若同时涉及两种情形，则按照“就高不就低”的原则确定控制要求。

光伏阵列垂直投影面积总和占项目用海总面积的比值不超过65%。光伏项目用海总面积包含光伏阵列、逆变箱、集电电缆、检修通道、消浪设施、升压站等主体工程使用的海域面积及其他预留空间。

光伏工程桩基面积比。指光伏工程的桩基占用海域面积总和占项目用海总面积的比值。控制值为不超过1%。

提倡光伏板下缘距离滩涂面的高度一般不小于4米，光伏桩基南北向间距一般不小于6米，东西向间距一般不小于4米。

意见还提出：同一光伏项目，不得化整为零、分散审批。光伏项目海域使用权到期后，如不续期，应按规定及时清理用海设施，恢复海域原状。

来源:光伏产业网官微

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